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营利性养老机构法律制度探究

[摘要]当前,我国新生人口数量大幅度减少,随着医疗水平的提高和医保惠民政策的实施,人均寿命得以延长,老年人口的比重不断攀升,我国已进入老龄化社会。为了推动养老服务事业发展,政府将其引入市场机制,营利性养老服务机构顺势而生。由于营利性养老服务机构在我国起步晚,发展缓慢,而实际运营过程中也不可避免地出现一些法律纠纷,文章从现行立法和司法现状出发,参照境外成熟相关立法,探究与之相配套的营利性养老机构法律制度。

[关键词]营利性养老机构;运营;强制责任保险;养老服务市场

近年来,我国老龄化人口数呈逐年递增的趋势,传统的家庭养老方式已不能满足当前社会的现实需求,越来越多的家庭选择养老机构。目前我国营利性养老机构还存在多方面问题,因此,在实际运营过程中,养老机构出现较多法律纠纷,而养老问题关乎我国全民福祉,不容小觑,亟待解决。

一、营利性养老服务机构概述

(一)营利性养老机构的概念

营利性养老机构是指由政府以外的企业、个人及其他社会组织投资建立的,专为老年人的老年生活提供居住、日常照料等生理需求服务,并向其提供医疗保健及精神慰藉服务来满足其心理需求进行营利活动,获取利益的一种综合性营利机构。

(二)营利性养老机构的特征

1.营利性

相对传统的家庭养老模式和公办养老机构,营利性养老机构具有营利的性质。其区别于社会福利机构,对所提供的服务享有收益的权利,营利性养老机构的投资者对其运营过程中所获得的收益享有分配权。

2.社会公益性

营利性养老机构在其获得收益的同时,还具有一定的社会公益性。营利性养老机构所提供的服务与其他服务行业相比,具有其特殊性,服务的对象是老年群体,在帮助他们安度晚年的同时,很大程度上缓解了因养老问题给社会、政府带来的压力。正是因为其特殊性,使其经营活动具有社会公益性。

3.风险较大性

营利性养老机构的风险主要分布在经营投资和法律纠纷上。根据《中国养老机构发展研究报告》的数据反映,我国养老服务事业具有前期投入大,利润不客观,收益周期长的特点。大多数机构处于盈亏基本持平的尴尬状态。相对于其他服务行业而言,营利性养老机构属于一种高投资,低收益的服务行业。另外,选择养老机构的老人,大多都有生活自理障碍,需要医护人员照顾其日常起居。在居住期间,老人的身体机能很可能由于机构护理人员的疏忽或自身原因造成损伤,甚至死亡,进而引发法律纠纷。

二、我国营利性养老机构法律制度的立法现状

(一)尚未规定养老机构的收费标准和服务等级

目前,我国尚未统一规定养老机构的收费标准,以及认定与之相匹配的服务等级。仅依据《老年人社会福利机构基本规范》,将老年人的护理需求笼统地划分为自理型(不依赖他人护理)、半自理型(依赖老人设施帮助)和介护型(依赖他人护理)三种。这种笼统的划分,主要是由养老机构的主观评估,缺乏第三方客观评估,且未将老年人的实际情况(病情、经济状况、精神及身体状态等)考虑在内,无明确的标准。由于缺乏通过护理需求来认定养老服务等级标准,以此也无法对收费标准进行统一规定。通常发生纠纷后,法院也只能参照纠纷发生地民政部门及协会的相关标准,来判断养老机构是否侵权。

(二)相关法律对养老机构的监管不到位

目前,我国养老机构监管机制缺位,立法薄弱,所指定的相关政策调控和部门规章操作性差,造成我国养老机构运营管理上的混乱,如缺乏对消防安全的有效监管,在实际运营过程中,恶性事件时有发生。如2015年“5•25河南鲁山养老院火灾事故”造成39人死亡,黑龙江海伦敬老院火灾事故造成11人死亡,2人轻微烟熏伤,南京建邺区子利洋养老院火灾事故等。我国相关法律对养老机构与老年人或其代理人签订的服务合同监管不到位,民政部的合同示范文本直至2016年11月才出台,实际推广履行情况并不容乐观,因合同不规范,合同内容涉及的权利和义务不够详尽,导致法律纠纷时有发生。营利性养老机构的准入和退出缺乏政府的监管,没有建立相关制度和准入、退出机制,致使营利性养老机构的质量没有得到有效的监督和制约。

(三)处理养老机构纠纷缺乏相关依据

在营利性养老机构实际运营过程中,由于老年人各项技能下降,身体和行为能力的削弱,极易发生危及身体和生命安全的情况。营利性养老机构在对其进行护理的过程中,不可避免与之直接接触,难逃其责,引发法律纠纷,原告大多是老年人的家属或代理人,由于未直接、及时了解情况,加之取证难,且我国尚未出台处理养老机构服务纠纷的法律法规,法院和仲裁机构在处理此类事件时,主要依靠自身职业素质结合类似判例做出裁决。缺乏客观法律依据,容易出现冤假错案,裁判者的个人差异、道德水平和法律素养将直接影响判决结果,审理中对老年弱势群体利益的倾斜或对养老机构的偏袒,均不利于司法公正理念的有效实行。

三、国外营利性养老机构法律制度现状

国外发达国家,如美国、日本、澳大利亚等国的社会养老服务水平较高,养老机构起步早,发展较为成熟,我国可以借鉴一些发展成熟国家的相关法律制度,如美国于1935年颁布的《社会保障法》、日本的《护理保险法》,澳大利亚的《老年人服务法规》,制定出具有中国特色的营利性养老机构的法律制度。

(一)美国

美国《老年人法案》提出照护监察员制度。入住养老机构的老年人对其服务不满意时,可及时向监察员申诉,这对营利性养老机构的服务起到了监督作用。

(二)日本

日本采用养老护理保险制度,通过保险制度来降低营利性养老机构运用中的经济风险,缓解养老机构纠纷中所涉及的医疗费用压力。这对营利性养老机构的持续经营起到保障作用。

(三)澳大利亚

澳大利亚提出了老年护理评估表。养老机构对入住的老年人进行全面细致的评估,为服务等级和收费标准提供判定依据,这对营利性养老机构的服务起到了参考作用。

四、完善我国营利性养老机构法律制度的建议

(一)建立老年护理评估机制,明确收费标准,划分服务等级根据日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与四项指标对老年人的能力进行测评,统一由医疗机构对老年人进行体检,结合老年人能力和身体的评分结果,对服务的难易度和当地的经济消费水平设置合理的收费标准,并按星级划分服务等级,配备星级护理服务,明确服务项目和程度,可参考以下三种定价方法:第一,养老机构市场比较定价法。第二,养老机构边际成本定价法。第三,成本费用加成定价法。以增加性价比和需求服务契合度为导向,保证标准化服务到位,个性化服务多元性。

(二)加强政府及相关部门的协同监管,健全准入和退出法律制度为避免职能部门间不作为,出现相互推诿的情况,加强政府和相关部门的协同监管不可或缺。除《养老机构管理办法》中明确规定县级以上地方人民政府民政部门负责管辖外,公安消防、医疗机构、财政、税务等政府部门也须发挥其应尽职能,共同确保管辖内养老机构和入住老年人的人身、财产和其他合法权益不受侵害。养老机构和与公安消防部门联合开展养老机构安全管理工作实时专项通报,时刻绷紧安全管理弦,实时通报问题,限期整改。还可与医疗机构联合推动形成医养互促共进、深度融合的合作机制。辖区养老机构与医疗机构建立长期合作机制;依托街道、居委会实现“医养协同”。提供财政贴息,吸引政策性银行和商业银行加大信贷资源投入,支持养老产业发展。推广政府购买服务模式,吸引金融机构的积极参与。

1.营利性养老机构准入法律制度

依据《养老机构设立许可办法》的相关规定,建设、运营养老机构必须办理养老机构设立许可证,设置明确的营利性养老机构准入条件,严格把控准入程序,对营利性养老机构的资质进行实地考察和书面审查,以防证件不齐等不符合资质要求的养老机构进入养老服务市场,扰乱秩序,从源头上规范营利性养老服务行业。

2.营利性养老机构退出法律制度

民政及其他协同监管部门可通过实践操作,对营利性养老服务机构进行评定,对硬件设施条件、运营管理水平以及服务质量等情况进行量化测评,定期进行养老机构安全专项整治工作,安全隐患大排查,重点排查安全管理机制是否建立、安全管理主体责任是否落实、消防要求是否落实到位、食品安全是否符合要求、内部管理是否规范、养老服务标准化要求是否达到等六方面,对不达标的营利性养老机构,责令限期整改,对有重大火灾隐患的养老机构,将挂牌督办整改。对整治情况进行督查暗访,届满再次测评仍未达标的机构,可强制性要求其退出养老服务市场,督促各养老服务机构对照安全管理工作要求逐项自查自纠。联合区消防部门开展安全专项突击检查,真正做到排查“零盲区”,隐患“零容忍”。

(三)实行公办和营利性养老机构双轨制,建立养老机构责任强制保险制度深化公办养老机构改革,根据老年人家庭状况、身体状况、收入及财产状况进行精准定位,设置明确的公办养老机构接收标准,如只接收一些贫困家庭,以及“三无”或“五保户”家庭的老年人。激发营利性养老机构的市场活力,制定相应制度对营利性养老机构进行宏观调控,督促落实优惠政策,全面推进营利性养老机构蓬勃发展。由日本养老护理保险制度启发,着实提高我国保险业与养老产业的结合度。营利性养老机构在实际运行过程中存在较大风险,参加责任保险不失为一种转嫁风险,缓解纠纷矛盾和保障其健康稳定运营的良好措施,为避免一些机构盲目追求利益,不愿参保而致使无力承担赔偿责任,从而损害原有老年人利益的不良后果发生,建立营利性养老机构责任强制保险制度实属必要。五、结语营利性养老机构在我国起步较晚,发展不全面,法律纠纷时有发生,以致我国营利性养老机构行业活动不足。但随着社会的快速发展,我国营利性养老机构在老龄化社会占据越来越重要的作用,我国应参照其他国家先进经验,在养老机构评估机制、准入机制、退出制度方面进行相应规制,完善配套法律制度,从而促使我国营利性养老机构健康发展。

注释

①吴玉韶、王莉莉.中国养老机构发展研究报告[M].华龄出版社.2015。

②孙文灿.养老机构侵权问题研究[J].中国养老网.2017,(08)。

③闫萍、柴宇阳.我国养老机构研究回顾与评述[J].老龄科学研究.2016年,(3)。

④宋驰.“医养结合”的模式下养老机构的经营与管理[J].才智.2018,(11)。

⑤周云、陈明灼.我国养老机构的现状研究[J].人口学刊.2017,(8)。

⑥民政部、中国保监会、全国老龄办[R].关于推进养老机构责任保险制度工作的指导意见.2018,(5)。

作者:刘景丽 单位:湖南师范大学法学院

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